石家庄市财政局《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部第110号令）政策解读
《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部第110号令）政策解读
2022年1月14日，财政部印发了《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号，以下简称为《办法》），《办法》自2022年3月1日起施行。
一、政策出台背景
长期以来，在政府采购实践中存在大量单次采购金额小、不同采购主体需要多次重复采购的需求，一般通过集中采购机构的协议供货和定点采购来实施。这种做法为小额零星采购活动提供了便利，但也因缺乏专门的制度规范，暴露出一些问题，比如，有的以资格入围方式选定供应商，造成市场分割，影响公平竞争；有的搞政府采购专供产品，采购价格远超市场价。为促进小额零星采购效率和规范，财政部研究制定了《办法》，《办法》明确了框架协议采购方式的管理制度，以期从根本上系统性解决相关问题。
二、框架协议采购方式概念和适用范围
框架协议采购，是指对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务（特点），通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商（一到多家）并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。框架协议采购的适用范围具体包括：一是集中采购目录以内品目，以及与之配套的必要耗材、配件等，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。既包括集中采购机构采购项目中的小额零星采购，也包括纳入部门集中采购范围的本部门、本系统有特殊要求的小额零星采购。比如，市级预算单位单笔采购金额小于40万元的碎纸机、LED显示屏、投影仪等。二是集中采购目录以外、年度采购预算达到采购限额标准以上，本部门、本系统所需的法律、评估、会计、审计等鉴证咨询服务，采购人需要多频次采购，单笔采购金额没有达到政府采购限额标准的。三是集中采购目录以外、年度采购预算达到采购限额标准以上，为本部门、本系统以外的服务对象提供服务的政府购买服务项目，为了方便服务对象选择，需要确定多家供应商的。例如，实践中的凭单制政府购买服务。
三、框架协议采购的两种形式
《办法》将框架协议采购分为封闭式框架协议采购和开放式框架协议采购两种形式，以封闭式框架协议采购为主。封闭式框架协议采购强调通过公开竞争订立框架协议，除经框架协议约定的补充征集程序外，不能随意增加协议供应商。开放式框架协议采购则是由征集人先明确采购需求和付费标准等条件，凡是愿意接受协议条件的供应商都可以申请加入。
《办法》规定，框架协议采购原则上应当采用封闭式框架协议采购，只有两种情形可以采用开放式框架协议采购：一是前述框架协议采购第一种适用情形中，因执行政府采购政策不适合淘汰供应商的，比如疫苗采购；以及受基础设施、行政许可、知识产权等限制，供应商数量在3家以下，并且不适合淘汰供应商的，比如在一些地方，电信服务商不足3家。二是前述框架协议采购第三种适用情形中，能够确定统一付费标准，并且为了更好地向公众提供服务，需要让所有愿意接受协议条件的供应商都加入的政府购买服务项目。比如，政府购买失业培训、养老、体检等服务，服务对象可持政府发放的代金券等凭单或其他证明，从入围供应商中自主选择服务机构。
四、封闭式框架协议采购的入围供应商评审规则及注意事项
封闭式框架协议采购的入围评审规则是根据框架协议采购的竞争特点来设置的，包括价格优先法和质量优先法。价格优先法是封闭式框架协议采购选择入围供应商的主要方法。如果产品的质量和服务标准明确、统一，就可以在满足这些要求的基础上，只围绕价格开展竞争，这是最直接、最公平、使用最普遍的方法，有利于推动明确产品的需求标准。例如，电脑等产品有明确的标准，采用价格竞争既保障了基本功能和质量，也有效控制了高价问题。使用价格优先法要注意结合实际需要，细分领域和等次，合理确定需求标准。在第二阶段确定成交供应商时，采购人可以综合考虑质量、价格因素直接选择，也可以通过顺序轮候或者二次竞价的方式来确定。《办法》对质量优先法的适用范围是严格限制的，仅适用于两类项目：一是有政府定价或者政府指导价，无法竞价的；二是对功能、性能等质量有特别要求的仪器设备，例如，一些检测、实验设备，主要是为了满足科研需要，鼓励高新技术产品应用，可以在一定限度内减少对价格因素的考虑。使用质量优先法应当在需求调查的基础上，结合需求标准科学确定最高限制单价和质量竞争因素。在第二阶段确定成交供应商时，可以不再竞争价格。
在框架协议采购的两阶段，供应商均可依法提出质疑和投诉，质疑、投诉的具体要求按照政府采购法及其实施条例、《政府采购质疑和投诉办法》等规定执行。
五、框架协议的订立主体和相关工作要求
框架协议主要由集中采购机构和主管预算部门（单位）订立。对于集中采购目录以内品目以及与之配套的必要耗材、配件等，由集中采购机构负责征集程序和订立框架协议；集中采购目录以外品目，由主管预算部门（单位）负责征集程序和订立框架协议。其他预算单位，如医院、高校等，确有需要的，经其主管预算部门批准，也可以作为征集人组织实施框架协议采购，并按照《办法》关于主管预算部门（单位）的规定执行。集中采购机构和主管预算部门（单位）要加强政府采购内控管理，结合《办法》规定建立健全相关内控制度和操作规程，在采购需求确定、采购实施计划编制、公开征集活动组织和框架协议履行管理等环节全面落实主体责任，做好有关工作。一是做好框架协议采购前期准备。摸清不同采购单位对框架协议采购的基本需求。集中采购机构要拟订采购方案，报财政部门审核；主管预算单位要将本部门、本系统有特殊要求、需统一配置的小额零星采购列入部门集中采购项目，拟订采购方案，报财政部门备案。二是加强需求标准的制定，组织开展需求调查，充分听取采购人、供应商和专家等的意见，合理确定采购需求，并逐步形成各类采购的需求标准。三是科学确定最高限制单价，充分开展需求调查，形成与货物、服务需求标准相对应的最高限制单价，为供应商竞争报价提供基础。四是根据工作需要和采购标的市场供应及价格变化情况，合理确定框架协议有效期。货物项目价格变化较大，有效期一般不超过1年；服务项目相对稳定，有效期一般不超过2年。五是开展框架协议履行管理，包括对第二阶段最高限价、需求标准的执行情况和确定成交供应商情况进行管理，为第二阶段合同授予提供工作便利，对入围产品升级换代进行审核，建立用户反馈和评价机制，公开封闭式框架协议第二阶段成交结果，办理入围供应商清退和补充事宜等。